La responsabilità civile dei magistrati tra attuali
prospettive di riforma e risvolti sociologici
elenco delle abbreviazioni
AA.VV. Autori vari
art. Articolo
artt. Articoli
cfr. Confronta
cit. Citato
Corte Cost. Corte Costituzionale
Cost. Costituzione
c.p.c. Codice di procedura civile
c.p.p. Codice di procedura penale
CSM Consiglio Superiore della Magistratura
Dir. e giustizia Diritto e giustizia
DPR Decreto del Presidente della Repubblica
Enc. dir. Enciclopedia del diritto
fasc. Fascicolo
Foro it. Il Foro italiano
Giur. cost. Giurisprudenza costituzionale
Giur. merito Giurisprudenza di merito
l. Legge
n. Numero
nn. Numeri
p. Pagina
sent. Sentenza
sentt. Sentenze
Sez. civ. Sezione civile
la responsabilità civile dei magistrati tra attuali prospettive di riforma e risvolti sociologici
ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI
INDICE
INTRODUZIONE
PARTE PRIMA
La responsabilità civile del magistrato nell’ordinamento giuridico italiano
§ 1.1 Il presupposto della responsabilità giuridica dei magistrati: la funzione giurisdizionale come esercizio di un potere “pieno” ed “indipendente”
§ 1.2 Funzioni giudicanti e funzioni requirenti: le medesime forme di responsabilità
§ 1.3 La responsabilità civile del magistrato e la responsabilità civile dello Stato per l’attività dei propri organi giudiziari: a) Il sistema vigente nello Stato liberale e il codice di procedura civile del 1940
§ 1.4 Segue: b) L’art. 28 della Costituzione del 1948 disciplinante la responsabilità dei pubblici dipendenti e l’interpretazione datane dalla Corte Costituzionale
§ 1.5 Segue: c) Il referendum abrogativo del 1987 e la legge n. 117/1988: i dubbi di costituzionalità e le ipotesi di riforma
§ 1.6 Gli orientamenti giurisprudenziali della Corte di Giustizia delle Comunità europee e la loro possibile influenza sul sistema italiano della responsabilità civile
§ 1.7 La responsabilità per l’eccessiva durata del processo
§ 1.8 Cenni sul rapporto tra codice etico, deontologia e responsabilità
PARTE SECONDA
I risvolti sociologici della disciplina della responsabilità civile del magistrato
§ 2.1 I risvolti sociologici della “irresponsabilità” civile del magistrato
§ 2.2 Segue: Un’opinione sull’argomento
BIBLIOGRAFIA
INTRODUZIONE
Quello della responsabilità del magistrato è un concetto unitario, strettamente collegato al ruolo del Potere giudiziario nell’ordinamento e alla natura della funzione giurisdizionale.
Le diverse aggettivazioni che tradizionalmente seguono il termine “responsabilità” – civile, penale, disciplinare, contabile, e perfino politica -, infatti, pur richiamando formule dirette al raggiungimento di obiettivi diversi e pur essendo evocative di forme di tutela di beni differenti, corrispondono tuttavia a profili distinti di una medesima problematica. Com’è stato giustamente osservato, ciò che in primo luogo conforta tale affermazione è la circostanza per la quale le diverse forme di responsabilità trovano tutte la propria ragion d’essere nella constatazione che la funzione giurisdizionale si sostanzia nell’esercizio di un “potere”[1]; ora, secondo uno dei principi fondanti degli Stati democratici applicabile anche al potere giurisdizionale, da ciò consegue l’esigenza di configurare un corrispondente sistema di responsabilità[2].
In particolare, il principio per cui “la responsabilità presuppone un potere e al potere segue una responsabilità” appare imprescindibile sia che si voglia fare esclusivo riferimento a forme di responsabilità di natura giuridica, sia che si voglia estendere lo sguardo alla c.d. responsabilità politica del magistrato[3].
E’ noto, infatti, che di responsabilità politica dei magistrati si è cominciato a parlare soprattutto a partire dagli anni Settanta, in particolare facendo leva sull’ambigua formula contenuta nell’art. 101 Cost., ai sensi del quale “la giustizia è amministrata in nome del popolo”. Tale tipo di responsabilità – che soprattutto nei periodi di crisi dei rapporti tra giustizia e politica viene in vario modo rievocata[4] – sottintende, com’è evidente, una qualche forma di inserimento della funzione giurisdizionale nell’ambito delle funzioni che trovano la propria legittimazione nella sovranità popolare, e, dunque, tocca al cuore problemi enormi, quali la stessa legittimazione del potere giudiziario. Tuttavia, le numerose speculazioni su tale tematica, pur orientate a dare risposte ad esigenze reali[5], hanno trovato – anche in Italia – un insuperabile ostacolo nel dato, ricavabile dal principio della separazione dei poteri, in base al quale la funzione giurisdizionale si configura, in primo luogo, come una funzione di controllo, ancorché dotata di una “intrinseca politicità”.
Senza diffondersi ulteriormente su tali questioni, pare comunque indubbio che la responsabilità politica presenti dei tratti di maggiore disomogeneità rispetto a quelli che sono propri delle forme di responsabilità giuridica, e, dunque, l’accostamento delle varie formule non può che apparire solo parzialmente indicativo.
In particolare, del tutto differenti sono i parametri di valutazione utilizzabili nei giudizi sulla responsabilità politica rispetto a quelli utilizzabili nei giudizi sulla responsabilità giuridica, essendo i primi, a differenza dei secondi, svincolati da criteri giuridici e dunque caratterizzati da una “libertà di sostanza” del tutto assente negli altri.
Ad ogni modo, fermo restando quanto appena riferito, nel presente lavoro si tratterà per lo più del tema della responsabilità “giuridica” del magistrato, e precisamente della sua “responsabilità civile”.
Conseguentemente, la nozione di responsabilità che si prenderà in considerazione in questo sede sarà quella che intende tale istituto non come uno strumento teso a conformare attività lecite ad orientamenti espressi da altri, né come soggezione ad un generale e diffuso potere di critica da parte del quisque de populo, “ma come uno strumento sanzionatorio e riparatorio in risposta ad atti illeciti”[6] eventualmente compiuti dai magistrati.
Com’è stato efficacemente puntualizzato, tale forma di responsabilità può essere qualificata come “indipendente”, nel senso che la stessa non pretende un dovere di <>, ma, semplicemente, una <>[7].
Ed è in tale contesto che si inseriscono le pur diverse forme di responsabilità giuridica: in primo luogo, quella rivolta verso le parti del processo eventualmente lese in una loro situazione giuridica soggettiva da un provvedimento illegittimo adottato dal magistrato; e, in secondo luogo, quelle rivolte verso lo Stato, e dunque verso l’interesse generale di cui lo stesso è portatore, nelle tre varianti della responsabilità disciplinare, di quella penale e di quella contabile.
PARTE PRIMA
La responsabilità civile del magistrato nell’ordinamento giuridico italiano
§ 1.1 Il presupposto della responsabilità giuridica dei magistrati: la funzione giurisdizionale come esercizio di un potere “pieno” ed “indipendente”
Il problema della responsabilità del magistrato si è accresciuto nel corso del tempo, fino a divenire centrale negli ordinamenti contemporanei, mano a mano che si è acquisita la consapevolezza delle trasformazioni che hanno caratterizzato il ruolo delle istituzioni giudiziarie ed è apparso incontestato l’assunto in base al quale alla funzione giurisdizionale corrisponde un considerevole margine di “discrezionalità e di libertà”.
In particolare, caduto il mito dell’ordinamento positivo chiaro e completo, crollato il modello illuministico del “giudice bocca della legge”, acquisito il dato per il quale l’esercizio della funzione giurisdizionale – pur inteso come interpretazione e applicazione della legge al caso concreto – non è un’attività che può essere ridotta ad una serie di meccaniche e formali operazioni di tipo sillogistico tanto più in conseguenza del rapporto in cui viene a trovarsi il giudice rispetto alla legge in un sistema a Costituzione rigida e fondato, inoltre, sul principio di prevalenza del diritto comunitario su quello interno, la conseguenza è stata quella di dover riconoscere al giudice un compito assai più impegnativo di quanto non fosse nella visione tradizionale; un compito, sebbene da realizzarsi soltanto attraverso e nei limiti dell’attività ermeneutica, di vera e propria compartecipazione alla “creazione del diritto”[8]. E conseguenza ulteriore è stata, altresì, quella per cui è apparso doveroso raccordare il carattere creativo della giurisdizione con forme di responsabilità del suo esercizio.
Vi è poi un altro presupposto teorico che è utile brevemente fissare per affrontare il discorso sulla responsabilità del magistrato. Se, infatti, una serie di ostacoli tradizionali all’ammissione di forme di responsabilità degli organi giudiziari è nel tempo caduta, non poteva non rimanere in piedi quello fondato sul principio di indipendenza della magistratura, anch’esso di rilievo costituzionale (cfr., in particolare, l’art. 101, comma 2, Cost., a mente del quale “i giudici sono soggetti soltanto alla legge”). Più precisamente, in seno agli ordinamenti democratici l’autonomia ed l’indipendenza degli organi giudiziari sono considerati un tutt’uno con la funzione giurisdizionale, dal momento che ne garantiscono lo svolgimento neutro ed imparziale. Dunque, una volta acquisito il dato secondo cui il principio della responsabilità riguarda anche le istituzioni giudiziarie, deve subito aggiungersi come lo stesso debba essere bilanciato, e quindi possa subire temperamenti ed eccezioni (purché, ovviamente, ragionevoli), con quello dell’autonomia dell’ordine giudiziario. Si tratta, com’è ovvio, di un bilanciamento complesso: com’è stato efficacemente osservato in proposito, infatti, “l’avvertita esigenza di indipendenza interna ed esterna rischia di sfociare in una vera e propria irresponsabilità dei magistrati (ed un potere senza responsabilità è incompatibile col sistema democratico), [mentre] un’assoluta irresponsabilità può essere fonte di arbitri, negligenze ed imperizie tali da ledere gravemente i fondamentali diritti dei cittadini e l’ordine della comunità”[9]. Tra l’altro, è questa la posizione anche della Corte Costituzionale italiana, laddove la stessa ha affermato esplicitamente la “conciliabilità in linea di principio dell’indipendenza della funzione giudiziaria con la responsabilità del suo esercizio”[10].
Occorre poi tenere presente che, con specifico riguardo alla magistratura, il problema del rapporto tra indipendenza e responsabilità si presenta in modo diverso a seconda della forma di responsabilità alla quale si intende fare riferimento.
In proposito, può essere utile ricordare come il perseguimento in concreto di tale obiettivo abbia storicamente condotto alla configurazione di almeno due modelli alternativi: da un lato quello, affermatosi nel diritto romano (iudex qui litem suam fecit) e poi nella civiltà comunale (actio de syndacatu), che, privilegiando al massimo l’indipendenza del giudice nei confronti dei titolari del potere politico e la sua netta separazione rispetto al “gubernaculum”, ha bilanciato tale garanzia con la previsione di un penetrante controllo “esterno” sull’operato e sulla professionalità dei magistrati, sotto forma di una disciplina severa in materia di responsabilità civile, ma senza alcuna previsione di forme di responsabilità disciplinare. Dall’altro lato il modello che, affermatosi sul presupposto del carattere statuale del diritto e sviluppatosi con maggior forza a partire dalla fine del Diciottesimo secolo, si è inserito in sistemi caratterizzati dalla presenza di un giudice inteso quale “funzionario del sovrano”, immune, in quanto “inglobato fra i governanti”, da qualsivoglia forma di responsabilità nei confronti delle parti, ma soggetto ad un rigoroso controllo “interno”, anche di tipo disciplinare. In altre parole, la responsabilità disciplinare e quella civile non si rapportano allo stesso modo con il principio di indipendenza. Ed infatti, un impianto caratterizzato da un sistema rigoroso di responsabilità civile, ma al contempo privo di qualsivoglia previsione dedicata alla responsabilità disciplinare, si è storicamente associato ad un modello di giudice molto indipendente, mentre un impianto caratterizzato da un penetrante sistema di responsabilità disciplinare, ma senza alcun cenno alla responsabilità civile, ha potuto, vieppiù, svilupparsi in ordinamenti ispirati alla figura del giudice burocrate.
Ovviamente in epoca recente la richiamata schematizzazione è divenuta assai meno significativa, e ciò in forza di almeno tre fattori di novità: in primo luogo perché, a differenza di quanto avveniva in passato, è caduto progressivamente il mito per il quale la collocazione del giudice all’interno dello Stato-apparato comportava necessariamente l’impossibilità di configurare forme di responsabilità civile dello stesso; in secondo luogo, perché le diverse forme della responsabilità del giudice sono state caricate nel tempo di significati nuovi e sovente piegate verso fini ulteriori, o alternativi, rispetto a quelli tradizionalmente assegnati; in terzo luogo, perché la collocazione del giudice tra i poteri dello Stato non ha impedito che, in molti ordinamenti, il compito di adottare i provvedimenti disciplinari potesse essere sottratto agli Esecutivi e affidato ad organi di autogoverno, proprio come è avvenuto in Italia (con l’istituzione del Consiglio Superiore della Magistratura).
§ 1.2 Funzioni giudicanti e funzioni requirenti: le medesime forme di responsabilità?
Nel precedente paragrafo si è parlato di magistrati e di giudici come se fossero due nozioni fungibili, senza distinguere tra autorità giudicanti e autorità requirenti. In realtà, occorre chiedersi se le considerazioni svolte in tema di responsabilità, che a prima vista sembrano meglio attagliarsi al ruolo del giudice, pongano problemi peculiari se estese anche ai pubblici ministeri.
In linea generale, con riguardo al normale esercizio delle funzioni requirenti, i pubblici ministeri, come i giudici, interpretano la legge e qualificano i fatti cui applicarla, allo scopo, anziché di rendere delle pronunce, di sostenere l’accusa o, meglio, di far emergere la verità processuale. Se così è, non pare che vi sia motivo per cui non debbano valere anche per loro le stesse considerazioni svolte per i giudici. E’ ovvio, peraltro, che saranno diversi gli atti e le circostanze dalle quali potranno sorgere violazioni sanzionabili in ambito civile, disciplinare oppure contabile.
Vi sono, tuttavia, com’è stato puntualmente notato[11], alcuni profili caratteristici del pubblico ministero suscettibili, almeno in linea di principio, di produrre ricadute altrettanto peculiari sul tema della responsabilità. In primo luogo è possibile richiamare la questione, di estrema attualità, riguardante l’organizzazione interna degli uffici del pubblico ministero. E’ nota, a questo proposito, la querelle circa lo statuto costituzionale del pubblico ministero ed in particolare la contrapposizione tra due orientamenti: da una parte coloro che ritengono che le garanzie di indipendenza di tale organo debbano tutte rinvenirsi fuori dalla Carta Costituzionale e dunque si trovino nella completa disponibilità del legislatore; dall’altra chi invece sostiene, esattamente al contrario, l’impossibilità, addirittura, di distinguere le garanzie costituzionali dei giudici da quelle dei pubblici ministeri. Ora, tale questione, com’è ovvio, ha delle ricadute sul tema della responsabilità. Ed infatti, accogliendo la tesi della neutralità della Costituzione in ordine alle garanzie del pubblico ministero sarebbe possibile ritenere il legislatore libero di plasmare la disciplina dell’organizzazione interna degli uffici del pubblico ministero fino al punto di configurare una sorta di responsabilità del sostituto procuratore nei confronti del Procuratore della Repubblica.
Ed è proprio tale soluzione che può dirsi oggi in buona parte accolta nell’ordinamento italiano all’indomani dell’entrata in vigore della legge di riforma dell’ordinamento giudiziario n. 150/2005 (c.d. legge “Castelli”, dal nome del Ministro proponente), anche al netto delle modifiche apportate sul punto dalla successiva legge n. 269/2006 (c.d. “prima” legge “Mastella”, ancora dal nome del Ministro proponente). In tema di responsabilità, infatti, non vi è dubbio come il nuovo assetto normativo configuri un rapporto tra capo dell’ufficio e sostituti procuratori non molto dissimile da quello che normalmente si registra all’interno della pubblica amministrazione e, dunque, una peculiare forma di responsabilità in capo ai sostituti, i quali dovranno rispondere anche della non corretta attuazione delle indicazioni (rectius: direttive) provenienti dai titolari dell’ufficio.
§ 1.3 La responsabilità civile del magistrato e la responsabilità civile dello Stato per l’attività dei propri organi giudiziari: a) Il sistema vigente nello Stato liberale e il codice di procedura civile del 1940
Veniamo ora ai profili riguardanti la responsabilità civile del magistrato, non senza premettere, peraltro, come tale tematica, pur nella sua indubitabile autonomia concettuale, non possa esser affrontata disgiuntamente, per le molteplici interconnessioni, da quella riguardante la responsabilità civile dello Stato in conseguenza dell’esercizio dell’attività giurisdizionale.
In particolare, la ratio della responsabilità civile può essere individuata nell’esigenza in base alla quale le parti che si ritengono danneggiate dai provvedimenti di un magistrato adottati nell’esercizio delle sue funzioni debbono poter far valere le proprie ragioni in un processo di natura giurisdizionale.
Il presupposto teorico dal quale si muove è quello in forza del quale la decisione giurisdizionale non è riconducibile soltanto alla volontà della legge ma, pur entro i confini segnati dall’attività ermeneutica, anche all’organo giudicante nella sua soggettività.
In passato, a partire dall’affermazione del principio di statualità del diritto e dell’idea della funzione giurisdizionale come diretta espressione della sovranità dello Stato, si era ampiamente dubitato della stessa possibilità di configurare una tale forma di responsabilità, sul presupposto, più generale, per cui si riteneva che lo Stato ed i suoi rappresentanti non potessero commettere atti illegittimi. Ora, soprattutto all’indomani dell’entrata in vigore delle Carte costituzionali del secondo dopoguerra, tale presupposto, sia sul piano generale che su quello specificamente attinente alla funzione giurisdizionale[12], è stato progressivamente abbandonato, e ciò con riguardo tanto alla dimensione della responsabilità dello Stato quanto a quella concernente la responsabilità diretta del singolo magistrato.
Analogamente, nel corso del tempo è caduto anche l’altro ostacolo teorico che tradizionalmente aveva sbarrato la strada all’introduzione di una qualche forma di responsabilità civile dei magistrati: ci riferiamo a quello incentrato sulla regola del giudicato. L’argomento sul quale lo stesso si fondava muoveva dal rilievo in base al quale le decisioni giurisdizionali ritenute ingiustamente lesive degli interessi delle parti potevano essere contestate dalle stesse con lo strumento ordinario delle impugnazioni fino al momento del passaggio in giudicato; momento quest’ultimo a partire dal quale l’eventuale irregolarità veniva ad essere, in un certo senso, “sanata” e nessuna forma di responsabilità avrebbe potuto conseguentemente essere fatta valere. Gli sviluppi successivi registrati dalla scienza giuridica, con il sostegno puntuale della giurisprudenza costituzionale, hanno condotto alla dimostrazione di come il suddetto assunto fosse tutt’altro che incontestabile, dal momento che l’autorità del giudicato e la responsabilità civile sono istituti volti alla tutela di beni diversi, tenuto conto, segnatamente, del richiamato carattere anche di soggettività insito nell’esercizio della funzione giurisdizionale[13].
Volendo fare soltanto pochi cenni alle esperienze precedenti, appare opportuno ricordare come nel periodo liberale ed in quello fascista la responsabilità civile per i danni ingiusti provocati dal magistrato nell’esercizio delle proprie funzioni era disciplinata in modo assai limitato, sul presupposto che fosse necessario tenere distinta tale regolamentazione da quella dedicata agli altri pubblici dipendenti. Ora, per giustificare la disparità di trattamento tra magistrati ed impiegati civili dello Stato un ruolo rilevante venne attribuito all’esigenza di tutelare il “prestigio” della magistratura, che sarebbe risultato compromesso da una assimilazione delle diverse ipotesi[14].
A completare il quadro riguardante il periodo liberale concorre, poi, l’ulteriore dato per il quale lo Stato era tenuto totalmente immune da ogni forma di responsabilità per l’attività giudiziaria svolta dai propri magistrati.
La soluzione accolta, in particolare già presente nel codice di procedura civile del 1865 (art. 783) e successivamente riprodotta in quello del 1940 (artt. 55 ss. e 74), si sostanziava nella previsione volta a circoscrivere la responsabilità del magistrato ai soli casi di dolo, frode o concussione nell’esercizio delle funzioni, ovvero alle ipotesi in cui lo stesso, senza giusto motivo, avesse rifiutato, omesso o ritardato il compimento di un atto del proprio ministero.
Quanto ai profili processuali, gli aspetti maggiormente qualificanti della disciplina erano rappresentati dalla previsione della necessaria autorizzazione del Ministro della giustizia per proporre la domanda per la dichiarazione di responsabilità e dal potere della Corte di cassazione di designare il giudice competente a pronunciarsi sulla stessa. Si trattava, dunque, di un sistema caratterizzato da uno scarso impatto pratico, e per questo applicato in un numero assai limitato di ipotesi.
§ 1.4 Segue: b) L’art. 28 della Costituzione del 1948 disciplinante la responsabilità dei pubblici dipendenti e l’interpretazione datane dalla Corte Costituzionale
Con l’entrata in vigore della Costituzione del 1948 la principale novità, destinata ad avere dirette e rilevanti ricadute sul tema qui in esame, fu rappresentata dall’art. 28, a norma del quale “i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti”, ed inoltre “in tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”. Con tale norma veniva, dunque, stabilito un principio generale di responsabilità (penale, civile ed amministrativa) di tutti i funzionari e dipendenti pubblici per gli atti compiuti in violazione di diritti, nonché l’estensione, in tali casi, della responsabilità civile allo Stato (o all’ente pubblico). Tale previsione, in effetti, non comportò, quanto alla sua ratio complessiva, particolari problemi per la maggior parte dei settori della pubblica amministrazione, ove tale principio aveva già trovato, soprattutto nella giurisprudenza, soddisfacenti forme di riconoscimento.
L’art. 28 rappresentò, invece, un fatto nuovo, malgrado l’esistenza delle previsioni codicistiche sopra richiamate, con riguardo alla prospettiva di una sua piena estensione anche all’attività giudiziaria, tanto che in molti, sulle prime, si dissero contrari a tale possibile interpretazione, mentre altri, pur favorevoli, si posero da subito il problema della compatibilità di tale assunto con le disposizioni contenute nel codice di rito. Secondo un certo orientamento, l’art. 28 Cost. doveva essere riferito soltanto ai funzionari e ai dipendenti pubblici intesi in senso stretto, in considerazione del fatto che la magistratura veniva espressamente qualificata dalla Costituzione come un “ordine autonomo”, dinanzi al quale non poteva configurarsi alcun principio generale di responsabilità. D’altra parte, a riprova dell’esattezza di tali argomentazioni, veniva addotto anche l’ulteriore dato in forza del quale la stessa Costituzione, proprio con riguardo all’attività giurisdizionale, aveva direttamente disciplinato il diverso istituto della “riparazione dell’errore giudiziario”, e ciò proprio in considerazione del fatto che questa fosse la sola ipotesi prospettabile di riconoscimento di prerogative alle parti eventualmente danneggiate da una pronuncia giudiziaria.
A porre la parola fine a questo complesso dibattito intervenne, a metà degli anni Sessanta, la Corte Costituzionale, la quale, sollecitata dal Tribunale di Bologna ad accertare la legittimità costituzionale degli artt. 55 e 74 c.p.c., con la sent. n. 2/1968 sciolse, con parole assai chiare, una buona parte dei problemi rilevanti. Nel giungere ad una dichiarazione di infondatezza della questione, il Giudice costituzionale affermò che: “in verità l’art. 28 (…) ha ad oggetto l’attività, oltreché degli uffici amministrativi, di quelli giudiziari”, avendo inteso estendere “a quanti agiscano per lo Stato quella responsabilità personale che prima era espressamente prevista solo per alcuni di loro (giudici, cancellieri, conservatori di registri immobiliari)”. Ciò, ovviamente, non impedisce al legislatore ordinario di fare in modo che tale responsabilità sia “disciplinata variamente per categorie o per situazioni”. In particolare – osservò ancora la Corte – “la singolarità della funzione giurisdizionale, la natura dei provvedimenti giudiziali, la stessa posizione super partes del magistrato possono suggerire, come hanno suggerito ante litteram, condizioni e limiti alla sua responsabilità, ma non tali da legittimarne, per ipotesi, una negazione totale, che violerebbe apertamente quel principio o peccherebbe di irragionevolezza sia di per sé (art. 28) sia nel confronto con l’imputabilità del pubblici impiegati”. In altre parole, la Corte ritenne, in linea di principio, applicabile anche ai magistrati il principio generale sancito nell’art. 28 Cost., pur non escludendo in concreto la possibilità per il legislatore nazionale di inserire delle limitazioni in ragione di un contemperamento con altri principi anch’essi di rilievo costituzionale.
Più di recente la stessa Corte, tornata sull’argomento, ha mostrato espressamente di ritenere necessario, in ragione dell’imprescindibile bilanciamento con il principio di indipendenza della magistratura, una disciplina legislativa della responsabilità dei magistrati differenziata rispetto a quella generale prevista per gli altri funzionari pubblici[15].
Sul versante, invece, della responsabilità dello Stato, la Consulta, nella sopraccitata sentenza n. 2/1968, ebbe modo di sottolineare come la stessa si “accompagni” a quella dei funzionari e dei dipendenti pubblici, cosicché una legge che negasse al cittadino danneggiato dal giudice qualunque pretesa verso l’amministrazione statale sarebbe “contraria a giustizia”. Proprio in virtù dell’art. 28 Cost., osservò ancora la Corte, “là dove è responsabile il funzionario o dipendente, lo sarà negli stessi limiti lo Stato”, e ciò anche con riferimento alla “responsabilità dello Stato per gli atti e le omissioni di cui risponde il giudice nell’esercizio del suo ministero”. Ancora, nella [1] Cfr. Corte Cost., sentt. nn. 26/1987 e 468/1990.
motivazione della richiamata sentenza del 1968 la Corte, preoccupata evidentemente dalla limitata tutela offerta dalle previsioni codicistiche allora vigenti, aggiunse che, “quanto alle altre violazioni di diritti soggettivi, cioè ai danni cagionati dal giudice per colpa grave o lieve o senza colpa, il diritto al risarcimento nei riguardi dello Stato non trova garanzia nel precetto costituzionale; ma niente impedisce alla giurisprudenza di trarlo eventualmente da norme o principi contenuti in leggi ordinarie (se esistono)”. Ora, com’è stato di recente osservato[16], il senso di quella parentesi appare oggi, a distanza di decenni, e alla luce degli sviluppi giurisprudenziali successivi, quasi “profetico”, aprendo in prospettiva la possibilità di giungere ad un modello di responsabilità dello Stato estesa anche ad ipotesi ulteriori rispetto a quelle in riferimento alle quali è già prevista una responsabilità dell’organo giudiziario.
§ 1.5 Segue: c) Il referendum abrogativo del 1987 e la legge n. 117/1988: i dubbi di costituzionalità e le ipotesi di riforma
A distanza di un paio di decenni dalla pronuncia della Corte Costituzionale, in precedenza richiamata, il tema della responsabilità civile dei magistrati e dello Stato per l’attività giudiziaria posta in essere dai suoi organi guadagnò gli onori delle cronache quando “alcune forze politiche, irritate per inchieste e processi a carico di amministratori e dirigenti di partito, decisero una massiccia offensiva contro il potere giudiziario, agitando in modo propagandistico l’obiettivo di abolire l’ingiusto privilegio dei magistrati”[17]. In questo contesto politico piuttosto infuocato maturò, dunque, l’idea dell’iniziativa referendaria del novembre 1987[18], che condusse all’abrogazione degli artt. 55, 56 e74 c.p.c.[19], ponendo così i presupposti per la successiva approvazione della legge n. 117/1988.
Ad ogni modo, quest’ultima disciplina ha corrisposto soltanto in minima parte all’intento palesato dai promotori del referendum abrogativo. Ed infatti, essa contempla una serie di ipotesi di responsabilità diretta dello Stato e soltanto indiretta del magistrato[20], cosicché il danneggiato può agire esclusivamente verso il primo, al quale è, poi, attribuita una limitata azione di rivalsa nei confronti del secondo (artt. 7 e 8). Viceversa, i casi nei quali è possibile esercitare il proprio diritto al risarcimento del danno direttamente contro il magistrato, oltre che contro lo Stato, sono limitati alle ipotesi, residuali, in cui il danno è conseguenza di un fatto costituente reato commesso nell’esercizio delle funzioni (art. 13)[21].
L’art. 2, comma 1, della legge n. 117/1988 prevede, in particolare, la risarcibilità dei danni, patrimoniali e non, subiti a causa della privazione della libertà personale derivante da un “comportamento, un atto o un provvedimento giudiziario di un magistrato” (ordinario ovvero appartenente alle magistrature speciali), posto in essere “con dolo o colpa grave nell’esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di giustizia”.
Al comma 2 si stabilisce altresì, con una clausola di salvaguardia, che “non può dar luogo a responsabilità l’attività di interpretazione di norme di diritto né quella di valutazione del fatto e delle prove”.
Ancora, al comma 3, vengono elencate le quattro ipotesi costituenti colpa grave[22]. Nell’art. 3, poi, si puntualizza quando, e a seguito di quali sollecitazioni, può determinarsi il rifiuto, l’omissione o il ritardo sanzionabile.
Sotto il profilo procedimentale, all’art. 4, si individua nel Presidente del consiglio dei ministri l’organo nei cui confronti deve essere esercitata l’azione di risarcimento del danno contro lo Stato; a norma di legge tale azione deve essere promossa entro due anni a pena di decadenza, e soltanto quando siano stati già esperiti i mezzi ordinari di impugnazione o, comunque, quando non siano più possibili la modifica o la revoca del provvedimento. La competenza a conoscere della controversia è, poi, attribuita al Tribunale del luogo ove ha sede la Corte di Appello del distretto più vicino a quello in cui è compreso l’ufficio giudiziario al quale apparteneva il magistrato al momento del fatto.
Al successivo art. 5 si prevede, inoltre, che la domanda di risarcimento possa essere dichiarata inammissibile dallo stesso Tribunale competente quando appaia “manifestamente infondata”.
All’art. 6 si vieta la chiamata in causa del magistrato; in particolare, se ne prevede il possibile intervento volontario, stabilendosi inoltre che, laddove il magistrato non intervenga volontariamente, la decisione pronunciata contro lo Stato non farà stato nel giudizio di rivalsa e neanche nel procedimento disciplinare.
Infine, agli artt. 7 e 8 si disciplina l’azione di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato, prevedendosi che la stessa possa essere esercitata dal Presidente del Consiglio dei ministri entro un anno dall’avvenuto risarcimento, e che altresì la misura della rivalsa non possa comunque superare, salvo il caso del dolo, una somma pari al terzo di una annualità dello stipendio.
Sono poi disciplinati, all’art. 9, i rapporti con l’azione disciplinare, da esercitarsi obbligatoriamente da parte del Procuratore generale presso la Corte di cassazione per i fatti che hanno dato luogo all’azione di risarcimento.
All’art. 14 viene, poi, delimitata la sfera di applicazione delle disposizioni della legge in commento rispetto al diverso istituto della riparazione degli errori giudiziari[23].
Ora, la legge n. 117/1988, così come formulata, fu oggetto di svariate critiche da parte della dottrina, e di numerose censure di costituzionalità. In ogni caso, a fugare molti dei dubbi evidenziati intervenne la Corte costituzionale con la sent. n. 18/1989, con la quale fu dichiarata l’infondatezza delle numerose questioni sollevate con la sola eccezione di quella che si era appuntata sull’art. 16, commi 1 e 2, in tema di responsabilità dei componenti gli organi giudiziari collegiali, dichiarato incostituzionale, con riferimento all’art. 97 Cost., nella parte in cui imponeva un’incessante attività di verbalizzazione in caso di dissenso interno al collegio e conseguentemente comportava un intralcio costante all’attività giudiziaria, incompatibile col principio del buon andamento dell’amministrazione della giustizia. Certo è che la legge in esame garantiva al cittadino danneggiato da comportamenti, atti, decisioni e negligenze degli organi giudiziari, un grado di tutela che, nella sostanza, non poteva considerarsi molto diverso da quello che si era avuto prima della sua entrata in vigore. Inoltre, tale stato di cose era ulteriormente aggravato dall’orientamento giurisprudenziale seguito negli anni successivi dalla Corte di cassazione, che, nell’insieme, aveva confortato un’interpretazione piuttosto restrittiva della normativa, riducendone ulteriormente i già modesti spazi di applicazione. Tra l’altro, a conferma di questo sentimento di generale insoddisfazione intorno alla legge n. 117/1988 si possono ricordare i numerosi tentativi, registrati negli anni più recenti, finalizzati ad ottenere l’abrogazione, ancora per via referendaria, anche della nuova disciplina; tentativi, purtroppo, dichiarati fino ad oggi sempre inammissibili dalla Corte costituzionale[24].
§ 1.6 Gli orientamenti giurisprudenziali della Corte di Giustizia delle Comunità europee e la loro possibile influenza sul sistema italiano della responsabilità civile
Le novità più rilevanti in tema di responsabilità dello Stato per l’esercizio della funzione giurisdizionale sono giunte, a distanza di diversi anni dall’approvazione della legge n. 117/1988 sulla responsabilità civile, dall’Europa e, in particolare, dalla Corte di giustizia delle Comunità europee.
Più precisamente, è noto come la giurisprudenza comunitaria sia venuta progressivamente riconoscendo, a partire dai primi anni Novanta, la responsabilità extracontrattuale degli Stati membri nei confronti dei singoli in relazione ai danni a questi ultimi causati da violazioni del diritto comunitario. La pronuncia capostipite di tale orientamento può essere individuata nella nota sentenza Francovich del 1991, nella quale la Corte del Lussemburgo ebbe modo di asserire che la facoltà attribuita allo Stato membro, destinatario di una direttiva, di scegliere tra diversi mezzi possibili al fine di conseguire il risultato prescritto dalla medesima non esclude che i singoli possano far valere dinanzi ai giudici nazionali quei diritti il cui contenuto sia determinabile con sufficiente precisione sulla base delle stesse disposizioni della direttiva. Contrariamente, infatti, se i singoli non avessero la possibilità di ottenere un risarcimento ove i loro diritti fossero stati lesi da una violazione del diritto comunitario imputabile ad uno Stato membro, ne risulterebbe compromessa la piena efficacia delle norme comunitarie. Ed ancora – proseguiva il ragionamento della Corte – era proprio nell’ambito delle norme nazionali riguardanti la responsabilità che lo Stato era tenuto a riparare le conseguenze del danno provocato, precisandosi ulteriormente che le condizioni, formali e sostanziali, stabilite dalle diverse legislazioni nazionali in materia non potevano comunque essere meno favorevoli di quelle concernenti analoghi reclami di natura interna, né essere costruite in modo da rendere eccessivamente difficile ottenere il risarcimento.
Le pronunce che avevano fatto poi seguito a quella del 1991 si erano date carico di precisare che la responsabilità dello Stato membro poteva sorgere qualunque fosse l’organo la cui azione od omissione aveva dato origine alla violazione del diritto comunitario (sentenza Brasserie du pecheur del 1996); inoltre, si specificava che l’obbligo del risarcimento, in ragione dell’esigenza di uniforme applicazione del diritto comunitario, non poteva essere condizionato da norme interne sulla ripartizione delle competenze tra i poteri costituzionali, essendo viceversa sufficiente la realizzazione delle seguenti condizioni: a) che la norma giuridica violata fosse preordinata ad attribuire diritti ai singoli; b) che la violazione fosse sufficientemente caratterizzata; c) infine, che sussistesse un nesso causale diretto tra quest’ultima e il danno subito dai singoli.
Gli sviluppi ulteriori sono rappresentati dalla sentenza Köbler del 2003 e dalla sentenza Traghetti del Mediterraneo S.p.A. del 2006. In particolare, nella pronuncia del 2003 la Corte di Giustizia ha affermato che gli Stati membri sono tenuti a riparare i danni causati ai singoli dalla violazione del diritto comunitario anche quando la stessa derivi dalla pronuncia di un organo giurisdizionale di ultima istanza[25]. Veniva, in tal modo, considerato del tutto recessivo il tradizionale argomento fondato sull’intangibilità del giudicato[26], e ciò in ragione della semplice constatazione per la quale l’azione di risarcimento dei danni e la sentenza passata in giudicato hanno un oggetto del tutto diverso e, dunque, l’eventuale esercizio della prima non è in grado di determinare alcun tipo di interferenza sulla seconda, sia sul piano sostanziale che su quello processuale.
Inoltre, il Giudice di Lussemburgo precisa che, tenuto conto della specificità della funzione giurisdizionale nonché delle esigenze di certezza del diritto, la responsabilità dello Stato sussiste soltanto “nel caso eccezionale in cui l’organo giurisdizionale abbia violato in modo manifesto il diritto vigente”, a tal fine rilevando la chiarezza e la precisione della norma violata, il carattere intenzionale della violazione, la scusabilità o meno dell’errore di diritto, la posizione eventualmente fatta propria da un’istituzione comunitaria, nonché la mancata osservanza, da parte del medesimo organo giurisdizionale, dell’obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 234, TCE. A ciò si aggiunge, altresì, come il carattere manifesto della violazione possa, in ogni caso, desumersi dalla circostanza che la decisione interessata intervenga ignorando manifestamente la giurisprudenza comunitaria in materia.
E’ lo Stato, poi, il soggetto al quale, secondo la pronuncia qui esaminata, spetta il compito di individuare le modalità e l’organo al quale rivolgersi per il risarcimento. In particolare, quest’ultimo aspetto si è prestato a diverse letture interpretative soprattutto con riguardo al problema della valutazione dell’impatto della pronuncia della Corte di giustizia sulla legislazione italiana in materia di responsabilità: alcuni, infatti, muovendo dal presupposto che la responsabilità civile del magistrato, contemplata dall’art. 2 della legge n. 117/1988, è “fattispecie diversa da quella della responsabilità dello Stato in quanto tale”, hanno escluso che il rinvio operato dalla sentenza agli ordinamenti statali potesse essere interpretato nel senso di consentire la perdurante applicazione della disciplina contenuta nella legge n. 117/1988[27]; altri, invece, hanno seguito un orientamento esattamente contrario e, in concreto, più convincente. Più precisamente, si è osservato che “affermare che la responsabilità in sede comunitaria sia dello Stato considerato nella sua unitarietà, non esclude però che, al suo interno, vi possano essere delle azioni risarcitorie che differenziano la posizione del magistrato da quella dello Stato”[28]. Il problema, a ben vedere, non era tanto quello se vi fosse o meno la possibilità di ricorrere alla legge n. 117/1988 (sembrando difficilmente contestabile la risposta affermativa, anche tenuto conto dell’assenza di alternative percorribili), quanto piuttosto quello riguardante la compatibilità di tale disciplina con la pronuncia della Corte di giustizia, soprattutto in considerazione delle stringenti condizioni sostanziali e procedimentali cui la stessa sottopone l’azione risarcitoria, a cominciare dalla necessità di una condotta dolosa o, almeno, gravemente colposa, per proseguire con le limitazioni previste nella richiamata clausola di salvaguardia di cui all’art. 2, comma 1, della legge n. 117/1988[29].
Ora, a sciogliere i nodi ancora rimasti sul tappeto è intervenuta nuovamente la giurisprudenza della Corte di giustizia. In particolare, nella sentenza Traghetti del Mediterraneo S.p.A. del 2006 quest’ultima, nel definire una questione pregiudiziale promossa dal tribunale di Genova, chiamato a decidere una controversia sollevata dal curatore fallimentare della società Traghetti del Mediterraneo nei confronti della Repubblica italiana per la condanna al risarcimento del danno subito a causa degli errori di interpretazione commessi dalla Corte di cassazione (con la sent. n. 5087/2000) e a causa della violazione dell’obbligo di rinvio su di essa gravante, è stata chiamata a pronunciarsi sull’eventuale responsabilità dello Stato italiano per violazioni imputabili ad un suo organo giurisdizionale. La Corte di giustizia si è dovuta quindi confrontare direttamente con la normativa nazionale in tema di responsabilità dello Stato per errori del giudice e, in particolare, con le strettoie e le limitazioni dalla stessa contemplate. E, in perfetta linea di continuità con la propria precedente giurisprudenza, essa ha concluso osservando perentoriamente che “il diritto comunitario osta ad una legislazione nazionale che escluda, in maniera generale, la responsabilità dello Stato per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto comunitario imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado per il motivo che la violazione controversa risulta da un’interpretazione delle norme giuridiche o da una valutazione dei fatti e delle prove operate da tale organo giurisdizionale”. E ancora, si è ulteriormente precisato che il diritto comunitario altresì “osta ad una legislazione nazionale che limiti la sussistenza di tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave del giudice, ove una tale limitazione conducesse ad escludere la sussistenza della responsabilità dello Stato in altri casi in cui sia stata commessa una violazione manifesta del diritto vigente quale precisata dalla sentenza Köbler”.
In ogni caso, anche all’indomani della pronuncia del 2006, appena richiamata, la dottrina si è divisa nel tentativo di cogliere quali fossero le conseguenze della stessa che si sarebbero determinate sul piano dell’ordinamento interno. Com’era ovvio gli orientamenti sono stati alquanto variegati. In particolare, alcuni hanno attribuito alla pronuncia della Corte di giustizia la forza di “scardinare” le limitanti condizioni oggettive e soggettive che informano l’art. 2 della legge n. 117/1988, ritenendo liberi i giudici comuni di procedere in futuro autonomamente alla “non applicazione” degli stessi in conformità all’ordinamento comunitario[30]; altri invece, più cautamente, hanno ritenuto di dover depotenziare l’impatto di tale intervento sulla legislazione italiana in ragione dell’argomento in base al quale “ciò che il giudice comunitario chiama violazione manifesta, il legislatore italiano chiama dolo o colpa grave”[31]. Per un terzo orientamento, infine, occorre sollecitare un intervento normativo sull’impianto della l. n. 117/1988 in ragione del fatto che la sua applicazione in senso conforme all’ordinamento comunitario introdurrebbe un’irragionevole distinzione tra interpretazione del diritto comunitario e interpretazione del diritto interno, oltre che tra responsabilità degli organi di ultimo grado (cui in via esclusiva si riferisce la sentenza) e degli organi di grado inferiore[32]. Si aggiunga, poi, che la sentenza si riferisce esclusivamente alla responsabilità dello Stato in conseguenza di violazioni perpetrate dai suoi organi giurisdizionali, obbligando così il legislatore nazionale a porre mano alla legislazione in materia di responsabilità per superare le strettoie nella stessa attualmente previste; viceversa, la pronuncia non si riferisce, se non indirettamente, alla responsabilità dei magistrati, così mettendo allo scoperto l’altro elemento critico della disciplina italiana, e cioè quello concernente il sostanziale parallelismo tra le due differenti dimensioni della responsabilità.
Difficile immaginare quale potrà essere in futuro la possibile soluzione per ovviare a questa situazione di oggettiva difficoltà nella quale, all’indomani della sentenza della Corte di giustizia del 2006, l’ordinamento italiano si è venuto a trovare. Certo è che, fermo restando un auspicabile attivismo dei giudici comuni per leggere, fin dove è possibile, la legislazione italiana “in conformità” al diritto comunitario (o, più precisamente, al principio espresso in una pronuncia della Corte di giustizia), sembra difficile che si possa rinunciare ad un intervento chiarificatore del legislatore italiano in materia. In definitiva, dunque, la sentenza della Corte di giustizia ha, in primo luogo, posto le condizioni per considerare oggi assolutamente urgente una nuova disciplina della responsabilità civile, la quale si caratterizzi, sopra ogni altra cosa, per fare uscire la dimensione della responsabilità da quella posizione di assoluta marginalità nella quale si trova oggi.
§ 1.7 La responsabilità per l’eccessiva durata del processo
Nel panorama della responsabilità del magistrato in Italia merita qualche cenno anche la recente legge 24/3/2001 n. 89, c.d. Legge Pinto, che ha introdotto nell’ordinamento interno un rimedio per la tutela del diritto, già riconosciuto dall’art. 6 paragrafo 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, alla ragionevole durata del processo.
La violazione di tale importante diritto determina la “responsabilità dello Stato per i danni patrimoniali o non patrimoniali subiti dal cittadino, il quale correlativamente ha diritto ad una equa riparazione”. Il diritto alla “equa riparazione” del danno causato dalla irragionevole durata del processo si configura, dunque, come diverso e più ampio di quello al risarcimento, abbracciando non solo il danno patrimoniale ma anche quello non patrimoniale. L’azione di danno, comunque, non spetta in maniera generalizzata a tutti coloro che siano stati parti in un giudizio che abbia avuto una durata eccessiva, ma esclusivamente a “chi abbia subito un danno patrimoniale o non patrimoniale” in conseguenza del mancato rispetto del termine ragionevole di durata del procedimento.
In estrema sintesi, si tratta di un procedimento in camera di consiglio, regolato con rinvio agli artt. 737 e ss. del c.p.c., devoluto alla competenza funzionale della Corte d’appello individuata secondo i criteri dell’art. 11 c.p.p. Presupposto primario e imprescindibile della possibilità di iniziare il relativo procedimento è il “danno”, che deve essere provato dal ricorrente secondo i normali principi in tema di onere probatorio.
Per quanto, poi, concerne le modalità attraverso le quali il giudice dovrà procedere all’accertamento della violazione, il legislatore ha recepito tre criteri ormai consolidati nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, e cioè la “complessità del caso”, la “condotta delle parti” ed il “comportamento delle autorità procedenti”. Precisamente, per complessità del caso si intende il dover risolvere questioni di fatto o di diritto di particolare difficoltà che, in quanto tali, richiedono indagini alquanto approfondite, quali, ad esempio, l’acquisizione di numerose prove, magari anche all’estero, oppure prove che richiedono l’espletamento di perizie, ovvero la costituzione in giudizio di molteplici parti.
Il secondo criterio – la condotta delle parti – attiene, invece, al comportamento delle medesime durante il processo, il quale genera una violazione della durata ragionevole allorché vengano richieste attività finalizzate esclusivamente alla dilazione del processo, quali ad esempio continue richieste di rinvio dell’udienza, ovvero comportamenti ostruzionistici della parte.
Infine, il terzo criterio consiste nel comportamento delle autorità dello Stato, siano esse espressione del potere giudiziario ovvero amministrativo. Nell’ambito di quest’ultimo criterio rientrano tutte le ipotesi di disservizio della giustizia, riferibili, per un verso, alla responsabilità individuale del singolo magistrato, del cancelliere, del consulente tecnico d’ufficio o di altri ausiliari; per altro verso, invece, a responsabilità dell’organizzazione giudiziaria ed amministrativa nel suo complesso. A fronte di ciò, andranno pertanto prese in considerazione sia le modalità seguite dal magistrato nella trattazione del singolo giudizio, sia la valutazione degli strumenti processuali complessivamente considerati, intesa come valutazione della funzionalità delle norme processuali rispetto alla loro finalità, alla buona organizzazione degli uffici giudiziari, all’adeguata predisposizione dei mezzi necessari.
In dette ipotesi l’eccessivo prolungamento dei termini processuali potrebbe, di fatto, ritenersi una diretta conseguenza della condotta del singolo magistrato e del mancato rispetto del dovere di diligenza impostogli. Ciononostante, è del tutto pacifico, tanto per la giurisprudenza della Corte Europea quanto per quella italiana, che anche simili ritardi nella definizione del procedimento debbano ascriversi essenzialmente alla cattiva organizzazione giudiziaria da parte dello Stato, a nulla rilevando – ai fini dell’accertamento dell’irragionevolezza del termine e della condanna al pagamento dell’equa riparazione – l’indagine sulla responsabilità individuale del giudice e di ogni altra autorità coinvolta nel procedimento.
In ordine al criterio del comportamento del giudice, quindi, sono irrilevanti, nel senso che non escludono la responsabilità dello Stato, le disfunzioni ed i ritardi riconducibili alla organizzazione amministrativa e al sistema processuale e, in particolare, alla mancata predisposizione di misure idonee alla sollecita definizione delle cause mediante una adeguata predisposizione di risorse umane e materiali ed una efficiente organizzazione degli Uffici. Conseguentemente, devono ritenersi “irragionevoli” le pause dovute a trasferimenti di magistrati e a mancate coperture dell’organico degli uffici nonché i ritardi dovuti a sproporzione tra numero di cause e di magistrati: in tutti questi casi permane la responsabilità dello Stato per non aver provveduto a porvi rimedio snellendo le procedure e aumentando l’organico.
In conclusione la l. n. 89/2001 sembra essere caratterizzata dal tentativo di sottrarre alla Corte europea dei diritti dell’uomo la cognizione e la decisione delle controversie relative al risarcimento dei danni derivanti dalla durata irragionevole del processo con l’evidente scopo di evitare, o almeno contenere, in tal modo, le condanne dello Stato italiano ad opera della Corte europea, con la pubblicità negativa ed i notevoli esborsi conseguenti.
In realtà, pur avendo il nostro legislatore introdotto nell’ordinamento tale meccanismo riparatore, egli non ha mai fatto nulla di veramente efficace per realizzare nella quotidianità delle aule giudiziarie un tipo di processo che sia realmente capace di pervenire alla sua conclusione entro un termine ragionevole come, d’altronde, dimostrano le numerose condanne riportate dallo Stato italiano ad opera della Corte europea dei diritti dell’uomo per violazione di questo diritto (oggi sancito espressamente anche dalla nostra Costituzione). Nessuno, dunque, ha mostrato intenzione alcuna di rimuovere le cause dell’eccessiva durata del processo in Italia, né sul piano della normazione processuale, né su quello dell’organizzazione degli Uffici giudiziari. In tale modo non si tenta neppure di evitare il danno, ma lo si ripara, dando per scontato che l’irragionevole durata del processo sia un dato ineliminabile, per così dire istituzionalizzato da un Parlamento che si dimostra impotente di fronte alle prassi consolidate, ma al contempo potentissimo quando vuole direttamente o indirettamente limitare l’autonomia della magistratura.
§ 1.8 Cenni sul rapporto tra codice etico, deontologia e responsabilità.
Negli anni novanta, non solamente in Italia ma in tutta Europa, come già oltre oceano, si è manifestato un generale interesse per la deontologia professionale, nella evidente considerazione che le regole di comportamento spontaneamente elaborate dalle varie categorie avrebbero avuto una maggiore probabilità di essere osservate.
In particolare, in Europa, a parte Malta che si è dotata di un codice etico nel 2000, la questione è stata affrontata in numerosi documenti, decisioni e risoluzioni tra le quali spicca quella adottata dal Consiglio Consultivo dei Giudici Europei presso il Consiglio d’Europa. In Italia la elaborazione di un nostro codice etico è stata prevista dall’art. 58 bis del D. Lgs. 3 febbraio 1993 n. 29 che ha fatto carico alla Magistratura associata di formulare e approvare regole di condotta da sottoporre alla adesione dei magistrati.
Prima di affrontare alcune delle norme principali previste dal codice deontologico si rivela utile sottolineare il ruolo della c.d. “deontologia”: precisamente, essa propone, con le sue regole di condotta, modelli di perfezione non facilmente raggiungibili da tutti e, quindi, comportamenti non sempre esigibili.
Nel codice etico troviamo il precetto nella sua assolutezza. Alcune norme, infatti, prescrivono il modello di comportamento che il magistrato dovrebbe tenere nei rapporti con tutti i cittadini, orientato alla disponibilità e al rispetto della personalità e della dignità altrui ed improntato alla vita professionale e non ad educazione, e a correttezza, mantenendo rapporti formali che tengano conto della diversità del ruolo da ciascuno svolto. La parte centrale del codice deontologico si riferisce ai doveri tipicamente connessi all’esercizio della giurisdizione, all’indipendenza, all’imparzialità e alla correttezza. In realtà qui tutto rifluisce sulla imparzialità: l’indipendenza, perché l’indipendenza del magistrato serve proprio a rendere possibili sue scelte imparziali; la correttezza, perché la sua parzialità sarebbe la più grave delle scorrettezze possibili. D’altronde, è evidente come la violazione del dovere di imparzialità possa assumere livelli di gravità alquanto elevati. Estremamente grave e pesantemente sanzionata dalla giurisprudenza disciplinare è, infatti, la condotta del magistrato che persegue, attraverso l’esercizio della funzione giurisdizionale, un fine personale con l’adozione di scelte in contrasto con il fine di giustizia, o che, comunque, se ne discostino in maniera evidente. In ogni caso, comunemente, si ritiene che costituisca pur sempre violazione del dovere di imparzialità ogni comportamento che, pur non risolvendosi in una obiettiva deviazione dal fine di giustizia – in quanto il fine personale finisce con il coincidere con il fine di giustizia – evidenzia, comunque, una situazione di rischio e determina una caduta della credibilità del magistrato. Lo stesso può sostenersi anche per quei comportamenti fattuali e decisionali che, pur non essendo manifestazione di un interesse concreto del magistrato, evidenziano tuttavia la sua incapacità di escludere dalla sua funzione ogni pregiudizio ideologico, religioso o sociale idoneo ad alterare la valutazione obiettiva del caso trattato e conseguentemente la sua imparzialità.
Va comunque rimarcato che detta violazione ben difficilmente potrebbe trovare sanzione sul piano disciplinare considerato il generale principio secondo il quale non possono avere rilievo ai fini disciplinari né gli errori di valutazione del fatto e delle prove, né gli errori nella interpretazione delle norme di diritto né in generale tutti quegli errori di valutazione complessiva del provvedimento.
PARTE SECONDA
I risvolti sociologici della disciplina della responsabilità civile del magistrato
§ 2.1 I risvolti sociologici della “irresponsabilità” civile del magistrato
Nella prima parte di questo lavoro abbiamo ampiamente osservato come in Italia la responsabilità civile dei magistrati, giudici e pubblici ministeri, trovi il proprio fondamento nella legge n.117/1988 (introdotta, come già osservato, a seguito di un referendum popolare) che sanziona, appunto, tutti quei comportamenti, atti o provvedimenti caratterizzati da dolo, colpa grave o da diniego di giustizia sempre che abbiano cagionato un ingiusto danno.
Ancora, abbiamo sottolineato come tale normativa disciplini un particolare caso di responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione: essa, infatti, prevede, nei confronti del ricorrente, la responsabilità diretta dello Stato e, soltanto in via di rivalsa, quella del magistrato. Pertanto, nelle ipotesi – peraltro tassativamente indicate dagli artt. 2 e 3 della predetta legge – in cui può sorgere la responsabilità civile del magistrato, al soggetto danneggiato non è data alcuna possibilità di agire direttamente nei confronti di colui che si è reso materialmente autore dell’illecito, potendo egli, al contrario, agire soltanto verso lo Stato; sarà poi quest’ultimo a potersi rivalere – sia pure entro limiti assai stringenti – nei confronti dell’autore della condotta asseritamene illecita. Da qui una situazione di sostanziale e concreta irresponsabilità del magistrato colpevole.
La disciplina in parola è ampiamente derogatoria rispetto a quella comune; essa, in particolare, manifesta lo sforzo del legislatore di adattare, con necessari temperamenti, l’istituto dell’illecito extracontrattuale alla delicata materia della c.d. responsabilità del giudice, che coinvolge principi ed interessi di ordine pubblico di primaria importanza, primo tra tutti quello della indipendenza dei magistrati. Siffatto meccanismo – che introduce, per i magistrati, in parziale deroga al disposto di cui all’art. 28 Cost., una disciplina differenziata rispetto a quella applicata agli altri dipendenti pubblici – deve spiegarsi alla luce della necessità di garantire ai magistrati medesimi piena indipendenza ed imparzialità, valori questi, peraltro, riconosciuti e garantiti dalla stessa Costituzione.
Ora, a parte i casi, per fortuna rari, di deliberata volontà da parte del magistrato di cagionare un ingiusto danno, la maggior parte delle violazioni fanno riferimento alla nozione di colpa grave. Quest’ultima, come già abbiamo avuto modo di osservare nella prima parte del presente contributo, può riscontrarsi nelle seguenti ipotesi:
· grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile;
· affermazione o negazione di un fatto la cui esistenza è esclusa o avvalorata dagli atti del procedimento;
· emissione fuori dei casi consentiti dalla legge o senza alcuna motivazione di provvedimenti restrittivi della libertà personale.
Ricorre, invece, l’ipotesi di diniego di giustizia quando trascorso il termine previsto dalla legge per il compimento dell’atto, la parte ha presentato istanza per ottenere il provvedimento e sono decorsi senza risposta altri trenta giorni (cinque per i provvedimenti inerenti la sfera della libertà personale).
Il sistema vigente, dunque, perfettamente coerente con il dettato costituzionale che prevede la soggezione del magistrato soltanto alla legge, non sanziona disciplinarmente l’attività processuale del magistrato né l’attività interpretativa dello stesso, se non, come detto, nei soli casi di gravissime violazioni di legge dovute a dolo o colpa grave. Il principio della insindacabilità disciplinare del provvedimento giurisdizionale è da sempre stato difeso e fatto proprio dalla giurisprudenza, nella consapevolezza della necessità di difendere l’indipendenza del magistrato nell’esercizio delle sue funzioni; ed infatti, invocando tale principio si è cercato di impedire o, quanto meno, frenare tutti quei tentativi finalizzati, attraverso la strumentalizzazione e l’abuso della contestazione disciplinare, a liberarsi o a neutralizzare il magistrato (e quindi le sue decisioni) non particolarmente gradito.
Tra l’altro, fino ad oggi questi rischi sono stati depotenziati anche attraverso il meccanismo in vigore in tema di esercizio dell’azione disciplinare, il quale prevede la facoltatività e non l’obbligatorietà, dunque, per il Procuratore Generale e per il Ministro della Giustizia di avviare il relativo procedimento.
L’errore del giudice, anche grave, può e deve trovare rimedio all’interno del processo e con gli strumenti del processo. La giurisprudenza offre al riguardo due possibili correttivi. Il primo è legato al concetto di abnormità del provvedimento che, secondo l’interpretazione giurisprudenziale maggioritaria, fa riferimento ad una totale non corrispondenza del provvedimento giurisdizionale ai tipi legali. Il secondo, invece, si fonda sulla contrapposizione tra insindacabilità del provvedimento nei suoi contenuti e sindacabilità del comportamento del magistrato. Sulla base di questa distinzione si può dare rilievo, ai fini disciplinari, non già alla pretesa inesattezza tecnico-giuridica del provvedimento, ma alla sola negligenza del magistrato nella lettura degli atti, o al suo particolare legame con la parte o ad altri elementi e comportamenti gravemente lesivi del generale dovere di imparzialità e correttezza.
In tema di risarcimento del danno per responsabilità civile del magistrato, dunque, la grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile si sostanzia nella violazione evidente, grossolana e macroscopica della norma, nell’adozione di scelte aberranti nella ricostruzione della volontà del legislatore, nella manipolazione arbitraria del testo normativo e nello sconfinamento nel diritto libero, mentre resta nell’area dell’esenzione da responsabilità la lettura della legge secondo uno dei significati possibili, sia pure il meno probabile e convincente, quando dell’opzione interpretativa seguita si dia conto e ragione nella motivazione[33].
Ne deriva che il momento della funzione giurisdizionale riguardante l’individuazione del contenuto di una determinata norma e l’accertamento del fatto, con i corollari dell’applicabilità o meno dell’una all’altro, non può essere fonte di responsabilità, nemmeno sotto il profilo dell’opinabilità della soluzione adottata, dell’inadeguatezza del sostegno argomentativo, dell’assenza di una esplicita e convincente confutazione di opposte tesi. Fonte di responsabilità, invece, può essere l’omissione di giudizio, sempre che investa questioni decisive, anche in relazione alla fase in cui si trova il processo, e sia ascrivibile a negligenza inescusabile.
§ 2.2 Segue: Un’opinione sull’argomento
Nella società odierna sempre più spesso si è talvolta spettatori, altre volte protagonisti di una giustizia amministrata male. Ed ecco perché quello della responsabilità civile del magistrato è oggi un tema particolarmente sentito e, per tanto, rilevante.
In questo lavoro abbiamo, appunto, esaminato la disciplina normativa della responsabilità civile del magistrato italiano così come posta dalla tanto sospirata legge n. 117/1988.
Ora, dalla disamina appena svolta si possono agevolmente ricavare i pro e i contro di tale legge. In particolare, rientra nel novero dei pro della legge in commento la volontà del legislatore del 1988 di garantire un fondamentale principio di ordine pubblico sancito anche a livello costituzionale, e cioè quello della necessaria autonomia, imparzialità ed indipendenza della magistratura. Questa, dunque, la ragione per la quale, in tema di responsabilità civile, per i magistrati si è dettata una disciplina differenziata rispetto a quella prevista per gli altri pubblici dipendenti.
In particolare, se è vero che tale intenzione legislativa è sicuramente da condividere data l’estrema rilevanza dell’esigenza di imparzialità ed indipendenza dei magistrati, è altrettanto vero che essa rappresenta un dato che dovrebbe trovare riscontro non soltanto sul piano legislativo e formale, ma anche, e soprattutto, sul piano concreto e sostanziale; cosa quest’ultima che, a mio parere, non è effettivamente assicurata nella realtà quotidiana. Ed infatti, sempre più spesso i quotidiani così come i telegiornali e le trasmissioni televisive che trattano di attualità pongono in evidenza come sovente l’autonomia, l’indipendenza e talvolta anche l’imparzialità dei magistrati rappresentino un obiettivo sempre più difficile da realizzare nel concreto. Eppure, così non dovrebbe essere considerato che parliamo di valori, questi ultimi, che non solo sono espressamente sanciti a livello costituzionale, non solo si pongono a fondamento dello Stato sociale di diritto, ma sono anche particolarmente sentiti dalla società tutta.
Per quanto poi riguarda i contro della legge n. 117/1988 si può osservare come quest’ultima preveda una sostanziale “irresponsabilità” del magistrato nei confronti del cittadino che abbia subito un danno ingiusto a seguito di un comportamento, un atto o un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni con dolo o colpa grave, ovvero per diniego di giustizia. Ed infatti, a parte l’ipotesi, tra l’altro residuale, in cui il danno subito dal cittadino sia conseguenza di un fatto costituente reato commesso dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni, soltanto in presenza della quale, ex art. 13 della legge n. 117/1988, è possibile esercitare il proprio diritto al risarcimento direttamente nei confronti del magistrato, oltre che dello Stato, la regola generale sancisce una responsabilità diretta dello Stato e soltanto indiretta del magistrato; cosicché, il danneggiato potrà agire esclusivamente verso il primo, al quale è, poi, attribuita una limitata azione di rivalsa nei confronti del secondo (artt. 7 e 8 della legge n. 117/1988). In questo modo, il legislatore del 1988 ha configurato una particolare ipotesi di responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione alla quale il cittadino leso può aggrapparsi per essere risarcito del danno subito.
Pertanto, se il danno arrecato deriva da un comportamento del magistrato costituente reato il cittadino può agire direttamente contro l’autore del reato, oltreché contro lo Stato, e ciò in virtù del fondamentale principio (anch’esso espressamente posto dalla Costituzione all’art. 27, comma 1) secondo il quale “la responsabilità penale è personale”. Viceversa, se il danno deriva da un illecito di natura civilistica il cittadino non può far valere le proprie ragioni direttamente nei confronti del magistrato autore di esso. Da qui una situazione di sostanziale e concreta irresponsabilità del magistrato colpevole nei confronti del cittadino leso. Ed infatti, sulla base di un siffatto assetto normativo al cittadino, nelle ipotesi in cui può sorgere la responsabilità civile del magistrato, non viene data alcuna possibilità di agire direttamente nei confronti di colui che si è reso materialmente autore dell’illecito civile, potendo egli agire soltanto verso lo Stato.
Questo stato di cose non può certo considerarsi appagante per il cittadino danneggiato perché, se è vero che da un punto di vista economico egli comunque otterrà un risarcimento a spese dello Stato italiano, è altrettanto vero che lo stesso, in sede processuale, non potrà far valere le proprie pretese direttamente nei confronti del magistrato negligente. Ora, questa situazione normativa ha generato non pochi malcontenti nella società; una società della quale fanno parte molte persone sovente lese da comportamenti, atti o provvedimenti posti in essere da magistrati negligenti e, spesso, ben poco professionali. Ebbene, il malcontento è derivato proprio dal fatto che persone siffatte si sono sentite e, al contempo, sono state viste dalla società tutta (dall’intellettuale al manovale) come non tutelate di fronte agli organi giudiziari data l’impossibilità per le medesime di querelare e, dunque, di portare in sede processuale direttamente il magistrato che abbia loro cagionato un danno.
Questo stato di cose è reso ancor più grave dall’ulteriore previsione che vieta la chiamata in causa del magistrato. Più precisamente, il legislatore del ’88, al riguardo, si è limitato a prevedere il possibile intervento volontario di quest’ultimo; inoltre si è anche precisato che, laddove il magistrato non intervenga volontariamente, la decisione pronunciata contro lo Stato non farà stato né nel giudizio di rivalsa né nel procedimento disciplinare. A questo punto si potrebbe pensare che così disponendo il legislatore italiano abbia voluto confermare e, al contempo, rafforzare l’irresponsabilità dei magistrati per gli illeciti civili di cui si siano resi autori.
Per quanto poi concerne l’azione di rivalsa che lo Stato può esperire nei confronti del magistrato, la legge n. 117/1988 ha stabilito che la stessa potrà essere esercitata dal Presidente del Consiglio dei ministri entro un anno dall’avvenuto risarcimento e che la misura della rivalsa non può superare, salvo il caso del dolo, una somma pari al terzo di una annualità dello stipendio. Anche quest’ultima disposizione è apparsa ai più inidonea a garantire una più consona tutela al danneggiato. Ed infatti, tale norma si limita a prevedere e a disciplinare uno strumento efficace che permette allo Stato di recuperare quanto risarcito al cittadino per il danno derivatogli da un comportamento, un atto o un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni con dolo o colpa grave, ovvero per diniego di giustizia. A tal fine, dunque, il Presidente del consiglio eserciterà un’azione di rivalsa direttamente contro il magistrato colpevole. In questo modo, però, ancora una volta si dà conferma della concreta “irresponsabilità” del magistrato nei riguardi del cittadino leso; e ciò a maggior ragione se si considera che, salva l’ipotesi in cui l’organo giudiziario abbia agito con dolo, la misura della rivalsa, a norma degli artt. 7 e 8 della legge n. 117/1988, non può superare una somma pari ad un terzo di una annualità dello stipendio percepito dal medesimo. Ed infatti, la prassi ci insegna che i casi di deliberata volontà da parte del magistrato di cagionare un danno ingiusto sono, per fortuna, assai rari e che, pertanto, la maggior parte delle violazioni sono riconducibili alla nozione di colpa grave. Ciò significa che nella maggior parte delle ipotesi lo Stato potrà rivalersi nei confronti dell’organo giudiziario solo entro determinati e ristretti limiti che ben possono non corrispondere a quanto lo stesso abbia risarcito, nel concreto, al danneggiato.
Dalla disamina appena svolta risulta, dunque, che il soggetto danneggiato da un comportamento, atto o provvedimento giudiziario posto in essere da un magistrato nell’esercizio delle sue funzioni con dolo o colpa grave, ovvero per diniego di giustizia, è tutelato soltanto in via indiretta non potendo il primo fare alcun che nei confronti del secondo. Ciò trova piena conferma nell’art. 9 della legge del 1988 il quale, nel disciplinare i rapporti con l’azione disciplinare, dispone che quest’ultima debba essere esercitata obbligatoriamente da parte del Procuratore generale presso la Corte di cassazione per i fatti che hanno dato luogo all’azione di risarcimento. Probabilmente tale norma meglio assicura la tutela, pur sempre indiretta, del danneggiato quanto meno sotto il profilo della necessaria e concreta “punizione” del magistrato colpevole; ed infatti, a differenza di quanto previsto per l’azione di rivalsa, l’azione disciplinare deve essere esperita obbligatoriamente li dove si è dato luogo all’azione di risarcimento.
Dall’esame complessivo della disciplina legislativa inerente la responsabilità civile del magistrato svolto in questo lavoro risulta, dunque, che allo stato attuale l’ordinamento italiano continua a riservare a tale rilevante tematica un rilievo ancora del tutto marginale. Da qui l’esigenza, largamente sentita dall’opinione pubblica, di riconsiderare il rapporto tra la dimensione della responsabilità diretta del magistrato e quella della responsabilità dello Stato per gli atti giurisdizionali compiuti dai propri organi giudiziari, in un contesto di ripensamento complessivo del sistema, oggi limitato da condizioni e strettoie che lo rendono di fatto inutile e, in gran parte, inutilizzato. Tra l’altro, un sistema di responsabilità del magistrato più rigoroso e, al contempo, caratterizzato da fattispecie maggiormente delimitate non rafforza soltanto le garanzie del cittadino dinanzi alla giustizia, ma costituisce anche una condizione essenziale per scongiurare il rischio che il sistema medesimo possa essere subdolamente trasformato in uno strumento di condizionamento e controllo politico della magistratura, come talora è accaduto in passato. In considerazione di ciò ci auspichiamo, dunque, che il legislatore italiano, prendendo atto del malcontento che, da un punto di vista sociologico, ruota intorno alla tematica in oggetto, si metta al lavoro nel tentativo di elaborare una nuova disciplina normativa che ponga fine alle problematiche poste da quella oggi vigente in una prospettiva di rafforzamento della professionalità del magistrato e della qualità della giustizia.
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[1] Cfr., per tutti, G. U. RESCIGNO, voce Responsabilità (diritto costituzionale), in Enc.dir., XXXIX, Milano, 1988, p. 1349, ove si osserva che la responsabilità richiede sempre un qualche grado di libertà degli uomini, “perché si possono imputare ad essi dei fatti, solo se si muove dall’idea che essi avrebbero potuto comportarsi diversamente”.
[2] In questo senso, già M. CAPPELLETTI, Giudici irresponsabili?, Milano, 1988, p. 6 ss.
[3] Cfr. F. BIONDI, La responsabilità del magistrato. Saggio di diritto costituzionale, Milano, 2006, p. 1 ss., la quale, affrontando anche gli aspetti concernenti la responsabilità politica del magistrato, prende le mosse da una definizione molto ampia di responsabilità quale quella formulata da Mortati (C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, I, Padova, 1975, p. 229), secondo il quale con la stessa si intende la situazione che si verifica quando si è chiamati a rispondere degli effetti non conformi a quelli che si sarebbero dovuti attendere dall’espletamento di una determinata attività.
[4] Si pensi, alla decisione dell’allora Ministro della Giustizia On. Claudio Castelli di affiggere nelle aule giudiziarie una targa con la dicitura per la quale “la giustizia è amministrata in nome del popolo”.
[5] Del resto, non è un caso che, data l’impraticabilità dell’idea di configurare espressamente una responsabilità di natura politica, vi sia stato talora il tentativo di piegare le formule classiche della responsabilità del magistrato, quella disciplinare e quella civile, verso finalità ulteriori rispetto a quelle che sarebbero state loro proprie.
[6] Così, G. ZAGREBELSKY, La responsabilità del magistrato nell’attuale ordinamento. Problemi di riforma, in Giur.cost., 1982, p. 780.
7 Così, G. SARTORI, Elementi di teoria politica, Bologna, 1987, p. 282.
[8] Su tale tema vi è un’ampia letteratura: Cfr., per tutti, M. CAPPELLETTI, Giudici legislatori?, cit., p. 6 ss., il quale osserva come il dato della natura creativa dell’attività interpretativa sia, in fondo, una “verità banale”, per quanto non vi sia dubbio che “la produzione del diritto ad opera del legislatore e del giudice[avvenga] certamente con forme e modalità differenti ed entrambi i soggetti [operino] nell’ordinamento secondo differenti forme di responsabilità e di legittimazione democratica”. Nell’esperienza italiana, una svolta cruciale nel cammino verso la piena consapevolezza del ruolo del giudice nell’ordinamento è stata senz’altro rappresentata dal Convegno dell’Associazione nazionale Magistrati svoltosi a Gardone nel 1965, in occasione del quale, tra gli orientamenti più radicali, si manifestò addirittura l’idea secondo cui i magistrati dovevano essere considerati portatori di un proprio “indirizzo politico” (cfr., in particolare, G. MARANINI, Funzione giurisdizionale e indirizzo politico nella Costituzione, in Funzione giurisdizionale ed indirizzo politico nella Costituzione, Atti del XII Congresso nazionale magistrati italiani, Gardone Riviera, 25-28 settembre 1965, Roma, 1965, p. 7 ss.).
[9] Così, G. VOLPE, Diritti, doveri e responsabilità dei magistrati, in L’Ordinamento giudiziario, a cura di A. Pizzorusso, Bologna, 1974, p. 442 ss.
[10] Così, Corte Cost. n. 385/1996.
[11] Da N. ZANON, La responsabilità dei giudici, Relazione al Convegno su “Separazione dei poteri e funzione giurisdizionale”, svoltosi a Padova il 22-23 ottobre 2004, in corso di pubblicazione e da F. Biondi, La responsabilità, cit., p. 24.
[12] Sotto questo secondo profilo, tuttavia, con maggiore difficoltà, in ragione della peculiare natura della funzione giurisdizionale: cfr. S. SATTA, Commentario al codice di procedura civile, I, Milano, 1966, p. 211 ss.
[13]Cfr. A. VIVIANI, La responsabilità del giudice. Le ragioni di una battaglia, AA.VV., in Garanzie processuali o responsabilità del giudice, a cura di V. Ferreri, Milano, 1981, p. 26 ss.
[14]In argomento L. MORTARA, Commentario del codice e delle leggi di procedura civile, II, Milano, 1899, p. 506 ss.
[15] Cfr. Corte Cost., sentt. nn. 26/1987 e 468/1990.
[16] Da S. PANIZZA, La responsabilità civile dei magistrati e la responsabilità civile dello Stato per l’attività dei propri organi giudiziari, in corso di pubblicazione.
[17] Così, G. SILVESTRI, Giustizia e giudici nel sistema costituzionale, Torino, 1997, p. 217.
[18] Con la sent. n. 26/1987 la Corte costituzionale, nel dichiarare ammissibile il quesito referendario, ebbe modo anche di chiarire che gli articoli del c.p.c. oggetto dello stesso non erano “a contenuto costituzionalmente vincolato” e dunque non erano dotati di una forza passiva tale da renderli insuscettibili di essere validamente abrogati da una legge ordinaria successiva.
[19] In ogni caso, il successivo D.P.R. 9 dicembre 1987 n. 497 differì l’efficacia dell’abrogazione di ben 120 giorni (fino al 7 aprile 1988) per consentire l’intervento del Parlamento. Tuttavia, la legge n. 117 entrò in vigore soltanto il 6 aprile, suscitando alcuni rilevanti interrogativi di ordine intertemporale.
[20] Più precisamente, all’art. 1 si stabilisce che le disposizioni contenute nella legge si applicano a tutti i magistrati che “esercitano l’attività giudiziaria, indipendentemente dalla natura delle funzioni”. Da tale previsione si può agevolmente ricavare che la legge sia applicabile tanto ai giudici quanto ai pubblici ministeri (in caso contrario, sarebbe stata preferibile, infatti, la diversa formula di “attività giurisdizionale”; cfr. L. SCOTTI, La responsabilità civile dei magistrati, Milano, 1988, p. 95), e con riguardo all’espletamento sia delle funzioni di natura propriamente giudiziaria che amministrativa o di amministrazione della giurisdizione. Ciò nonostante, la dottrina prevalente ha espresso un orientamento contrario all’estensione dell’azione di responsabilità in relazione ai danni conseguenti all’esercizio di funzioni di natura amministrativa, e a tale indirizzo si è conformata, almeno in un’occasione, anche la giurisprudenza italiana (Corte di Cassazione, I Sez. civ., 22 febbraio 2002, n. 2567).
[21] In tale caso viene prevista l’applicazione delle norme ordinarie in tema di azione civile per il risarcimento del danno anche con riguardo al suo esercizio nei confronti dello Stato, nonché il ricorso alle norme ordinarie relative alla responsabilità dei pubblici dipendenti per l’azione di regresso dello Stato che sia tenuto al risarcimento nei confronti del danneggiato.
[22]Trattasi di: a) grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile; b) affermazione, determinata da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento; c) negazione, determinata da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento; d) emissione di provvedimento concernente la libertà della persona fuori dei casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione.
[23] In particolare, sulla diversa natura degli istituti della riparazione degli errori giudiziari, cfr. la sent. n. 446/1997 della Corte costituzionale, in tema di riparazione per ingiusta detenzione (di cui all’art. 314 c.p.p.), ove si osserva che “l’esborso a cui lo Stato è tenuto (…) si configura non come risarcimento del danno derivante da un fatto illecito ascrivibile ad alcuno a titolo di dolo o di colpa o anche subiettivamente non imputabile, ma come misura riparatoria e riequilibratrice, e in parte compensatrice della ineliminabile componente di alea per la persona, propria della giurisdizione penale cautelare”.
[24] Si vedano, in particolare, le sentt. nn. 34/1997, nel senso della inammissibilità per mancanza di chiarezza del quesito, e 38/2000, che ha dichiarato l’inammissibilità della richiesta a causa della natura propositiva e non meramente abrogativa, oltre che per la mancanza di chiarezza, del quesito.
[25] Tale principio era stato, in realtà, già affermato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo con sent. 21 marzo 2000(Dulaurans c. Francia), laddove si era condannato lo Stato membro al risarcimento dei danni provocati al singolo da una decisione della Corte di cassazione. Come si sa, però, le decisioni di tale organo non sono in grado di esercitare effetti generali sugli ordinamenti statali e, pertanto, la decisione appena richiamata non aveva comportato alcun obbligo dello Stato condannato di predisporre strumenti risarcitori.
[26] Come nota anche F. BIONDI, in La responsabilità del magistrato, cit., p. 222. tale argomento, al contrario, era stato in precedenza ribadito dal Tribunale di Roma, sentenza 28 giugno 2001, in Giur.merito, 2002, I, p. 359 ss., laddove si era affermato che, qualora il diritto comunitario si pretenda contraddetto da una pronuncia giurisdizionale italiana passata in giudicato, è il primo a doversi arrestare di fronte alla seconda, costituendo il giudicato un “principio di ordine pubblico interno”.
[27] In questo senso, E. SCODITTI, “Francovich” presa sul serio: la responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario derivante da provvedimento giurisdizionale, in Foro it., 2004, IV, p. 6, da cui è tratta la frase virgolettata.
[28] Così, F. BIONDI, La responsabilità, cit., p. 224.
[29] Ove si esclude, come già ricordato in precedenza, che possa dar luogo a responsabilità “l’attività di interpretazione di norme di diritto” o quella di “valutazione del fatto e delle prove”. A questo proposito, si rivela opportuno segnalare che il Tribunale di Roma, con decreto 29 settembre 2004, in Dir. e giustizia, 2004, fasc. 41, p. 80 ss., ha ritenuto che l’art. 2, l. n. 117/1988, nella parte in cui pone limitazioni all’esercizio dell’azione risarcitoria dei cittadini per cattiva interpretazione della legge da parte del magistrato, sia in contrasto con la normativa comunitaria come interpretata dalla Corte di giustizia del 2003 e, per questo, debba essere “disapplicato”.
[30] In questo senso, P. MORELLI, Quarto grado di giudizio per i “diritti Ue”. Il danno del giudice:
respinte le restrizioni della legge 117/88, in Dir. e giustizia, 2006, fasc. 29, p. 104 ss.
[31] Così, G. MERONE, Il naufragio europeo della legge sulla responsabilità dei magistrati, in Dir. e giustizia, 2006, fasc. 32, p. 8 ss.
[32] In questo senso, F. BIONDI, Un “brutto” colpo per la responsabilità civile dei magistrati, in Forum di Quaderni Costituzionali, 2006
[33] Al riguardo può essere utile ricordare alcune massime giurisprudenziali elaborate dalla sezione disciplinare del CSM proprio sul tema della insindacabilità dei provvedimenti giudiziari:
– In linea di principio la pertinenza del linguaggio alle esigenze della motivazione di un provvedimento giurisdizionale vale di per sé ad elevare la soglia della sindacabilità delle espressioni usate, di modo che queste ultime possono assumere rilevanza disciplinare solo se abnormi dal punto di vista formale. Non configura pertanto illecito disciplinare la condotta del magistrato che nella motivazione di un provvedimento inserisca frasi che, al di là della loro maggiore o minore felicità espressiva, siano strettamente funzionali alle esigenze della motivazione e si collochino sul terreno della correttezza giuridica (sentenza n. 165/2001);
– Si sottraggano al sindacato della Sezione disciplinare le decisioni implicanti valutazioni di opportunità attinenti al merito strettamente riservate al giudice (sent. n. 167/2001);
– E’ incensurabile in sede disciplinare l’adozione di una interpretazione rientrante nel novero delle legittime possibilità interpretative di una norma (sent .n. 28/2002);
– Il principio costituzionale della soggezione del giudice soltanto alla legge esclude che, salvo i casi di macroscopico errore o di inescusabile negligenza, nella attività di interpretazione delle norme e di valutazione delle prove sia ammissibile qualsiasi controllo diverso da quello dalla legge rimesso al giudice dell’impugnazione (sent. n. 58/2003);
– Non è sindacabile in sede disciplinare il comportamento del Pubblico Ministero che volontariamente ometta di iscrivere nel registro degli indagati la notizia di reato e i nominativi delle persone qualora l’omissione o il ritardo sia frutto di una attenta valutazione dei fatti o di una scelta interpretativa e non sia conseguenza di comportamenti connotati da scarso impegno, insufficiente ponderazione e limitata diligenza, ovvero non sia il risultato di un comportamento del tutto arbitrario, in quanto determinato da dolo o colpa grave (sent. n. 91/2002);
– Sussiste per contro illecito disciplinare nel caso in cui il Pubblico Ministero per un apprezzabile lasso di tempo per negligenza inescusabile ometta di compiere attività nell’ambito di un procedimento penale, determinando per la decorrenza del termine di fase la rimessione in libertà di un imputato (sent n. 15/2002).